IPTU – Imposto sobre a propriedade Predial e Territorial Urbana

A função principal da tributação é financiar ações de forma a promover a distribuição de renda e recursos entre diferentes segmentos da sociedade, em especial no caso do IPTU

Nesse panorama, o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), exerce um papel central, principalmente pela sua função extrafiscal de apoio à política urbana local.

Dentre os demais impostos do Sistema Tributário brasileiro, o IPTU merece destaque, em primeiro lugar, por incidir sobre o patrimônio e não ser um tributo indireto e, em segundo lugar, por possuir um perfil estritamente local.

Isso significa que as municipalidades, além de contarem com um instrumento de arrecadação própria, contam com um tributo que pode reduzir as desigualdades sociais e ordenares espaços urbanos.

Se bem aplicado, o IPTU pode funcionar como uma espécie de “condomínio urbano“, dividindo entre os proprietários de imóveis urbanos – de acordo com sua capacidade contributiva – os custos da manutenção da cidade.

Porém, a despeito de suas potencialidades, a conhecida heterogeneidade das cidades brasileiras também se reflete no desempenho do imposto e o que se nota é que, quanto menor o município, menor é o percentual representado pelo IPTU na receita corrente.

Mesmo nos municípios maiores, a parcela da receita relativa à tributação da propriedade imobiliária ainda é baixa se comparada aos padrões internacionais.

São diversas as razões que levam ao baixo desempenho do IPTU como, por exemplo, características econômicas e fundiárias locais, dificuldades de gestão, excesso de isenções ou plantas de valores desatualizadas.

Características Gerais do IPTU

A tributação pode desempenhar um papel extraordinário para distribuir os ônus e benefícios da urbanização de forma justa, recuperar investimentos públicos que resultaram na valorização de imóveis privados, combater a especulação imobiliária e promover o desenvolvimento econômico.

Estruturado com base em princípios relacionados à equidade, eficiência e efetividade, o IPTU apresenta amplo potencial para contribuir com a construção de uma sociedade mais justa e de cidades com serviços públicos de qualidade, sustentáveis do ponto de vista financeiro e atrativas para a moradia e trabalho.

Nesse sentido, os benefícios do IPTU extrapolam a questão fiscal. Devido a sua natureza intrínseca, o imposto possui forte vinculação com a política urbana, na medida em que pode promover o uso racional da terra e desestimular a especulação imobiliária. 

Há uma série de características marcantes e virtudes associadas à instituição do IPTU. são elas:

• É um imposto sobre o patrimônio e é função do valor do imóvel, que é o principal componente de riqueza para a maioria das famílias.
• É um imposto exigido diretamente dos cidadãos e, por sua alta visibilidade, é um imposto que favorece o controle social.
• A sua base tributável é ampla, na medida em que incide sobre a propriedade, posse ou titularidade do domínio útil dos imóveis urbanos, bens necessários para a habitação, comércio, prestação de serviços e produção de bens.
• Exceto por situações de isenção, imunidade ou demais casos de não incidência, é um tributo que afeta a grande maioria dos indivíduos.

Associada a sua alta visibilidade, a universalidade do imposto contribui para promover a cidadania fiscal, na medida em que alerta sobre a responsabilidade dos cidadãos com o financiamento dos gastos públicos e, consequentemente sobre os seus direitos em relação aos serviços públicos.

• A receita proveniente do imposto pode ser facilmente alocada em termos geográficos, minimizando disputas.
• Devido a sua estabilidade como fonte de receitas, o IPTU é um instrumento adequado pana o financiamento sustentável das cidades no que tange aos gastos públicos de caráter contínuo, tais como: manutenção da pavimentação, limpeza das vias e preservação de praças e parques.

A estabilidade da receita é relacionada à periodicidade do imposto, à sua baixa sensibilidade a flutuações econômicas cíclicas e à reduzida mobilidade da base tributária por

• Evasão fiscal pode ser facilmente evitada por meio de um processo efetivo de fiscalização, pois é inviável ocultar a terra e suas construções.
  • Além disso, o imóvel serve como garantia em casos de inadimplência, podendo ser inclusive levado a leilão público para a quitação da dívida tributária.

Legislação aplicável

Os tributos são regulados por normas jurídicas tributárias (leis, decretos, e instruções normativas), que disciplinam a incidência tributária, considerando critérios de natureza material, espacial, temporal, pessoal e quantitativa.

Legislação estruturadora

► Constituição Federal de 1988;
► Lei 5.172/1966: Código Tributário Nacional (CTN);
► Lei 10.257/2001: Estatuto da Cidade;
► Leis, decretos e instruções normativas municipais pertinentes.

Disposições complementares

► Lei Complementar 101/2000: Lei de Responsabilidade Fiscal;
► Lei 10.406/2002: Código Civil;
► Decreto-lei 57/1966: Lançamento e cobrança do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural e arrecadação da dívida ativa;
► Lei 5.868/1972: Sistema Nacional de Cadastro Rural, regulamentada pelo Decreto 72.106/1973;
► Lei 6.830/1980: Lei de Execução Fiscal.

Além disso, a Portaria do Ministério das Cidades n°. 511/2009 introduz recomendações, de caráter compulsório, para estruturar e qualificar o cadastro territorial multifinalitário e as avaliações imóveis realizadas para fins tributários.

Princípios e limites constitucionais

A instituição, regulamentação e implementação do IPTU devem respeitar princípios e limites constitucionais.

Portanto, embora exista certa flexibilidade, os sistemas tributários são orientados por valores pré-estabelecidos.

A seguir, é verificada a forma com que estes princípios e limites afetam a instituição do IPTU.

Regulamentação do IPTU

A estruturação dos sistemas tributários depende dos objetivos fiscais pretendidos, que idealmente são definidos considerando as características demográficas, econômicas e sociais das jurisdições.

O fator gerador, sujeito passivo, base de cálculo e imunidades tributárias relacionadas ao IPTU estão definidas em nível nacional.

Em contraponto, os municípios são inteiramente livres para instituir alíquotas, isenções, datas de pagamento, descontos e demais questões conexas. Veja o resumo do quadro abaixo:

Da competência tributária municipal: IPTU X ITR – Resumindo

► A incidência do IPTU é limitada a bens localizados em zona urbana, a qual, para efeitos do imposto, requer a existência de dois equipamentos de infraestrutura urbana, construídos e mantidos poder público.
► Além dos imóveis situados na zona rural, a não incidência do IPTU é reconhecida jurisprudência para imóveis utilizados em exploração vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, ainda que localizados na zona urbana.

O ônus da comprovação de que o imóvel é destinado à atividade rural é do sujeito passivo.

Na dúvida ou na ausência de prova, cabe a incidência do IPTU.

► A Lei 11.250/2005 facultou aos municípios o direito de celebrar convênio com a União visando receber as atribuições de lançamento (cadastro/avaliação), fiscalização e arrecadação do ITR.

Base de cálculo e alíquotas

A combinação de dois elementos – base de cálculo e alíquota – estabelece o montante a ser pago de (quantum a pagar).

A espécie de um tributo é diretamente vinculada a sua base de cálculo, que é fator determinante para a distribuição da carga tributária entre os contribuintes.

A base de cálculo do IPTU é o valor venal do imóvel (CTN, art. 33), entendido como o valor provável pelo qual o imóvel seria transacionado em condições normais de mercado.

O imposto resulta da multiplicação do valor para o imóvel multiplicado pela alíquota aplicável, expressa em porcentagem.

IPTU (R$) = valor venal (R$) * alíquota (%) 

A atualização da base de cálculo e súmula 160/1996 do STJ

Por meio da Súmula 160/1996 do Superior Tribunal de Justiça (STJ) determinou que atualizações da base de cálculo do IPTU em percentual superior ao índice oficial de correção monetária necessitam ser realizadas por lei, transformando o IPTU no único tributo cuja mera apuração da base de cálculo necessita de sanção do Poder Legislativo.

Assim, é necessário um esforço de concertação política com as câmaras de vereadores para a atualização da base de cálculo.

Para tanto, várias cidades adotaram estratégias de articulação com o Poder Legislativo desde o início do processo.

É bom lembrar que a magnitude do imposto é função das alíquotas aplicadas, estabelecidas por lei: por meio das câmaras de vereadores.

O valor venal dos imóveis pode representar 100% do valor de mercado e o valor cobrado do IPTU pode ser inexpressivo em função da alíquota aplicada ser insignificante.

É, portanto, por intermédio das alíquotas que resultará a decisão política de ter imposto capaz de arcar de forma substancial com a manutenção dos serviços e equipamentos públicos ou cobrar valores simbólicos visando apenas a cumprir formalmente a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Definição de alíquotas

Como mencionado anteriormente, a alíquota – percentual a ser multiplicado pela base de cálculo para determinar a quantia devida de imposto – é o elemento que determina a sua magnitude.

Desde a Emenda Constitucional 29/2000, os municípios estão expressamente autorizados a estabelecer qualquer dos seguintes tipos de alíquotas para fins de lançamento do IPTU:

• Alíquota proporcional: aplicação do mesmo percentual para qualquer tipo de imóvel.
• Alíquotas diferenciadas ou seletivas: aplicação de percentuais distintos, que podem ser estabelecidos em função do uso ou da localização do imóvel.
• Alíquotas progressivas: aplicação de percentuais distintos que crescem na medida em que aumenta o valor dos imóveis, resultando na aplicação de percentuais maiores para os imóveis de maior valor.

Idealmente, recomenda-se que as alíquotas sejam extraídas da relação entre a receita esperada, considerando quais despesas públicas ou o quanto do orçamento municipal será financiado por meio do imposto e a sua base cálculo, isto é, soma do valor cadastral dos imóveis sujeitos à tributação.

Um fator de correção pode ser aplicado ao resultado encontrado para compensar as eventuais perdas geradas pela inadimplência.

Perguntas e Respostas – Tira Dúvidas

1. O que é o IPTU?

O IPTU é um imposto de caráter recorrente, que incide sobre propriedade, posse ou domínio útil de bens imóveis urbanos e é baseado no valor do imóvel.

Salvo em situações extraordinárias, a finalidade do IPTU é a obtenção de recursos financeiros para o custeio das despesas públicas municipais.

Devido as suas características intrínsecas, entretanto, é um imposto que influencia o uso e a ocupação da terra, resultando em benefícios extrafiscais indiretos.

2. Qual a contribuição do IPTU para combater à especulação imobiliária?

O IPTU atua diretamente no combate à especulação imobiliária, na medida em que aumenta o custo de retenção da terra ociosa, reduzindo o retomo econômico de especuladores.

Quanto mais elevada for a alíquota que incidir sobre o valor da terra ou sobre os terrenos sem utilização, maior será este efeito.

3. Qual a integração entre o IPTU e as normas de zoneamento, parâmetros urbanísticos e licenciamento (parcelamento e edificação)?

A base de cálculo do IPTU é o valor do imóvel, que é medido em função do seu potencial urbanístico, tanto, o índice de aproveitamento, zoneamento, uso permitido, restrições no direito de construir e os parâmetros urbanísticos são atributos a serem considerados para a estimativa de valor dos imóveis para fins tributários.

Alterações nestes parâmetros afetam os preços praticados no mercado imobiliário, de forma que imóveis cujos parâmetros foram modificados devem ser reavaliados para tributários.

É imprescindível que as alterações territoriais realizadas no âmbito municipal sejam incorporadas continuamente aos sistemas utilizados para fins fiscais, tais como: expedição de cartas de habitação, recebimento de loteamentos, desmembramentos, englobamentos, etc.

4. Pode o IPTU ser utilizado para promover o desenvolvimento urbano de certas áreas meio da concessão de alíquotas reduzidas, isenções ou outros benefícios fiscais?

Desde a emenda constitucional 29/2000, é viável aplicar alíquotas distintas para zonas nas quais se deseja promover o desenvolvimento urbano.

Entretanto, esta não é uma medida recomendável. Argumentos que sustentam este posicionamento incluem evitar arbitrariedades, minimizar iniquidades e garantir a sustentabilidade fiscal.

A partir da visão do IPTU como o “condomínio da cidade“, é fácil perceber que a quota não paga por parte dos condomínios aumenta diretamente a quota a ser arcada pelos condôminos pagantes.

A provisão de serviços públicos de qualidade é essencial para funcionamento das cidades e para a qualidade de vida dos seus habitantes. Estes investimentos públicos são financiados fundamentalmente por meio da tributação.

Nos sistemas nos quais as alíquotas territoriais são superiores àquelas aplicadas aos imóveis prediais para deter a especulação imobiliária, uma forma de promover o desenvolvimento urbano é assegurar a aplicação de alíquotas prediais para imóveis em construção ou estabelecer uma alíquota reduzida para parcelamentos formais; e regulares.

Dessa forma, sugere-se que a característica de universalidade do imposto seja respeitada.

Políticas públicas que objetivem tratamentos territoriais distintos deveriam ser desenvolvidas por outros instrumentos.

5. Há incidência de IPTU nos processos de transformação das áreas rurais em urbanas?

O IPTU incide tanto sobre áreas urbanas quanto áreas urbanizáveis, que são áreas constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes para o uso urbano, mesmo que localizados fora da área de abrangência da zona urbana (CTN, art. 32, §2°).

Trata-se de faculdade assegurada ao município de, por lei própria, definir como urbana uma área classificada como rural.

Esses processos de transformação de áreas rurais em urbanas resultam frequentemente em forte valorização imobiliária dos imóveis atingidos.

A base de cálculo do IPTU é valor venal dos imóveis, ou seja, o preço provável pelo qual o imóvel seria comercializado, que é medido em função do seu potencial urbanístico.

Se a base de cálculo do IPTU for mantida atualizada de forma adequada, o imposto irá incorporar esta valorização produzida pela alteração do uso rural para o urbano.

Por outro lado, além do IPTU, pode ser cabível a aplicação de outros instrumentos mais eficientes para a recuperação da apreciação produzida pela alteração no regime urbanístico da área, tal como a outorga onerosa.

6. Qual é o papel da base de cálculo para a distribuição da carga tributária do IPTU?

O valor dos imóveis é fortemente correlacionado com a capacidade contributiva.

O fato da base de cálculo do IPTU ser o valor dos imóveis propicia que indivíduos mais ricos contribuam mais com o financiamento municipal, gerando, portanto, progressividade no custeio das despesas públicas.

A forte variabilidade no valor dos imóveis propicia que estas diferenças sejam significativas.

Este efeito progressivo é especialmente atrativo em países marcados por fortes desigualdades sociais.

7. Por que os imóveis devem ser reavaliados periodicamente?

Os preços dos imóveis são estabelecidos no mercado imobiliário.

Enquanto algumas zonas da cidade ou tipos de imóveis sofrem valorização imobiliária acentuada, frequentemente gerada por investimentos públicos, outros imóveis sofrem depreciação.

O índice de valorização e desvalorização imobiliária é variável no território.

Ao perceber que o IPTU atua como um condomínio urbano, formado pelos imóveis situados no território municipal que devem juntos arcar com os custos da manutenção da cidade, em que a divisão destes custos é função do valor dos imóveis, a tributação, com base em valores desatualizados ou corrigidos por meio de índices de inflação, é fonte de distorções.

Sua aplicação por períodos longos produz iniquidades e injustiça fiscal.

Isto faz com que uma grande parcela dos imóveis pague mais do que deveria devido ao caráter distributivo da base de cálculo, prejudicando tipicamente imóveis de menor valor e áreas nas quais não houve investimentos públicos.

Em contraste, tende-se a beneficiar os imóveis que obtiveram valorização no período.

Considerando que o número de imóveis de maior valor é pequeno e que estes são os imóveis nos quais as alterações de valor produzem maior impacto, postergar atualizações no valor venal dos imóveis é uma medida extremamente regressiva e que contraria o interesse coletivo.

Além de gerar injustiça fiscal, a desatualização da base de cálculo do IPTU prejudica diretamente a eficiência no uso do instrumento para a captura da mais valia pelos setores privados, decorrente de infraestrutura pública, ceifando a cidade de investimentos, principalmente nas áreas mais periféricas e carentes de desenvolvimento.

8. A reavaliação dos imóveis para fins de IPTU implica aumento da carga tributária?

Nem todos compreendem que avaliar os imóveis pelos seus valores de mercado para fins tributários está relacionado à distribuição da carga tributária.

A magnitude do imposto é função das alíquotas aplicadas, estabelecidas por Lei por meio das Câmaras de Vereadores.

O valor venal dos imóveis pode representar 100% do valor de mercado e o valor cobrado do IPTU pode ser inexpressivo.

É, portanto, pela via das alíquotas que será tomada a decisão política de ter um IPTU expressivo, capaz de arcar com a manutenção dos serviços e equipamentos públicos ou cobrar valores simbólicos, visando apenas o cumprimento formal da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

9. Qual a vantagem de cobrar IPTU das famílias de baixa renda?

Quando existirem condições de contribuição, mesmo que limitada, é melhor cobrar um valor simbólico, ainda que inferior ao custo da cobrança, por uma questão de inclusão social e cidadania fiscal.

Por natureza, o valor do IPTU tende a ser pequeno para imóveis de baixo valor.

A realidade é que áreas nas quais não se cobra o tributo tendem a apresentar carência de serviços públicos, nas quais as famílias arcam com custos adicionais, privados e desordenados pela ausência de investimentos públicos, tais como: pagamento de vizinhos ou familiares para cuidar das crianças devido à ausência de creches, custos elevados em transporte público para acesso à escola, centros de saúde ou de assistência social, recolhimento de lixo por carroceiros com destinação inadequada ou mesmo a provisão de água por meio de caminhões pipas.

Em um contexto abrangente, a cobrança do IPTU associada à provisão serviços públicos, originalmente financiados de forma privada pela comunidade, pode, inclusive, resultar em benefício financeiro para as famílias.

10. Qual a diferença entre progressividade fiscal e progressividade no tempo quando o assunto é IPTU?

A progressividade fiscal refere-se à aplicação de alíquotas que variam de acordo com crescimento da de cálculo, que é o valor dos imóveis.

Sua aplicação é expressamente autorizada pela Emenda Constitucional 29/2000.

A aplicação do IPTU com alíquotas progressivas no tempo é decorrente do descumprimento das condições e prazos a serem fixados pelo Poder Público para parcelamento, edificação ou utilização das áreas e imóveis afetados, que é um dos instrumentos de política urbana regulamentados por intermédio do artigo 5º. do Estatuto da Cidade.

Neste caso, a majoração de alíquotas é estabelecida em caráter anual e é limitada ao prazo de cinco (5) anos consecutivos e ao valor máximo de 15%.

Após este período, a alíquota é mantida no seu valor máximo até o cumprimento da obrigação compulsória.

Nesta situação específica, o IPTU atua como uma espécie de penalidade à falta de aproveitamento ou aproveitamento inadequado do imóvel.

É importante notar que o desempenho fiscal do IPTU é mensurado fundamentalmente pela sua capacidade de geração de receita.

Em contraste, o objetivo da legislação que prevê as alíquotas progressivas no tempo é assegurar ações concretas visando ao cumprimento da função social da propriedade urbana.

Dessa forma, o sucesso é observado quando houver ausência de lançamentos.

11. É possível divulgar os dados cadastrais?

O artigo 198 do CTN veda a divulgação de informação obtida em razão do ofício sobre a situação econômica ou financeira do sujeito passivo e sobre a natureza e o estado de seus negócios ou atividades.

Não há dúvidas de que o sigilo fiscal abrange o nome do contribuinte, seus dados pessoais e o valor do seu patrimônio.

Entretanto, é difícil sustentar a tese de sigilo fiscal quando se trata de divulgar dados sobre a cidade e atributos físicos dos imóveis, sem qualquer associação à pessoa física eu jurídica, como, por exemplo, os mapas cadastrais, contendo os logradouros públicos, bens públicos praças, parques, áreas verdes e escolas), rede hidrográfica, altimetria, posição dos lotes e edificações ou mesmo as suas áreas.

12. Quais as vantagens de estabelecer um cadastro único de contribuintes?

Independentemente do tributo, dados pessoais relativos aos contribuintes podem ser mantidos em um cadastro único, potencializando que dados capturados em uma determinada área possam ser compartilhados por outra área.

O uso de soluções capazes de maximizar o uso da informação existente em nível local representa redução de custos na atualização dos dados e propicia que os dados pessoais sejam atualizados com maior frequência.

O cadastro único de cidadãos apresenta vantagens em relação ao cadastro único de contribuintes, pois aumenta o número de situações nas quais os dados pessoais podem ser atualizados, incluindo o momento no qual benefícios sociais são concedidos ou quando serviços relacionados à assistência médica e hospitalar são prestados, ou, ainda, quando é utilizada a rede pública de ensino, ao invés de vincular as atualizações dos dados à cobrança de tributos.

13. Qual é o fator chave para reduzir o custo administrativo da implementação do IPTU?

É imprescindível que se use uma abordagem híbrida para manutenção dos dados cadastrais, mesclando iniciativas tradicionais do Fisco com arbitramento, promoção de intercâmbio intra e interinstitucional e, ainda, maior participação da comunidade.

Existe uma grande quantidade de dados e informações sobre as transformações da cidade disponíveis no âmbito do governo municipal que devem ser integradas nos processos de atualização cadastral.

É importante que a comunidade entenda a sua responsabilidade para o aperfeiçoamento dos tributos imobiliários a partir de ações concretas.

A estratégia de atualização do cadastro deve incluir soluções automatizadas ou semiautomatizadas, arbitramentos, notificações e iniciativas colaborativas.

14. Que ações podem contribuir para a recuperação dos créditos tributários?

A cultura do “não pagamento” de tributos é retroalimentada pela cultura da “não cobrança”.

Por esse motivo, é necessário garantir iniciativas de recuperação dos créditos em nível administrativo e judicial.

Cabe lembrar que a eficiência das ações de cobrança está diretamente relacionada a possuir um cadastro atualizado.

Além da eficiência nas de ações de recuperação dos créditos, é necessário mostrar a sociedade os benefícios do IPTU para a melhoria da qualidade de vida e alertar sobre a função social deste tributo.

Fonte: Ministério das Cidades – Coleção “Cadernos técnicos de regulamentação e implementação de instrumentos do Estatuto da Cidade” Volume 3

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Como fugir do Imposto de Renda venda de imóvel?